2009年6月26日美国众议院通过《美国清洁能源安全法案》，这是美国首次就控制温室气体排放进行立法，法案中要求征收碳关税的条款，授权美国政府可以对包括中国在内的不实施碳减排限额国家的进口产品征收碳关税，引起我国等发展中国家强烈反应。

    碳关税的征收将对我国经济发展产生的影响？我们该如何看待碳关税问题？本文从碳关税产生的背景出发，简要介绍《联合国气候变化框架公约》发展的各阶段及当前所处的局势，以便对碳关税有一个基本的了解。

一、碳关税概述

    碳关税是指对高耗能的进口产品征收特别的二氧化碳排放关税。这个概念最早由法国前总统希拉克提出的，用意是希望欧盟国家应针对未遵守《京都协定书》的国家征收特别的进口碳关税，否则在欧盟碳排放交易机制运行后，欧盟国家所生产的商品将遭受不公平竞争，特别是其境内的钢铁业及高耗能产业。碳关税目前世界上并没有征收范例，但是欧洲的瑞典、丹麦、意大利，以及加拿大的不列颠和魁北克在本国范围内已开征与碳关税类似性质的碳税，法国也将于2010年对国内企业开始征收碳税。今年6月美国众议院通过的《美国清洁能源安全法案》条款中规定，从2020年起将对进口产品开始实施碳关税，对进口的排放密集型产品，如铝、钢铁、水泥和一些化工产品，征收特别的二氧化碳排放关税。美国是国际上第一个对碳关税进行立法的国家。

二、碳关税产生的背景

    碳关税问题是在世界经济发展面临全球变暖和能源危机这两大压力的背景下产生的。

    （一）温室气体和全球变暖

    温室气体，是对一系列能够吸收阳光中的热红外线，阻止其向太空辐射的气态物质的统称。地球大气中温室气体浓度的上升是导致全球气候变暖的主要原因。自然界中存在的温室气体主要包括二氧化碳、甲烷、水蒸气、氧化亚氮、臭氧等。随着人类社会经济的发展，人类活动大幅度提高了地球大气中温室气体的浓度，其中燃烧石油、煤等传统化石能源释放的二氧化碳是温室气体排放的最主要来源，而大气中二氧化碳浓度的增加是造成地球气候变暖的主要根源。国际能源机构的一项调查结果表明，美国、中国、俄罗斯和日本的二氧化碳排放量几乎占全球总量的一半。国际能源机构最近的《2009世界能源主要统计》资料数据显示, 2007年一年中国在能源消费部门排放的二氧化碳量为60.27亿吨，这一数据比美国的57.69亿吨多2.58亿, 中国的二氧化碳排放量超过美国成为世界最大的排放国,但中国人均二氧化碳排放量约为 4.57 吨/年，仅为美国人均排放量（19.1吨/年）的24%。减少温室气体的排放，控制全球变暖，保护人类生存发展的地球已是本世纪最大的挑战。为保护人类唯一的地球，保护全球气候环境，减少二氧化碳的排放，发展低碳经济，实现可持续发展已是世界各国共同的目标。

    （二）能源危机

    随着经济的发展，全球对石油、煤等传统能源的需求迅速增长，迅速增长的需求和有限的能源供给之间的矛盾逐步加深。地球上石油、煤等传统化石能源的蕴藏量是有限的，目前容易开采和利用的储量已经不多，剩余储量的开发难度将越来越大，到一定限度就会失去继续开采的价值。人类对能源的需求是无限的，在当前世界能源消费以石油为主导的情况下，经济发展依赖传统的不可再生能源，人类如果不作出重大努力去利用和开发各种新的能源资源，那么在不久的将来人类将会面临资源枯竭、环境破坏等严重问题，人类的长远生存发展将面临重大挑战。目前能代替石油的其它能源资源并能够大规模利用的还较少，太阳能、风能等可再生能源虽然用之不竭，但由于技术的限制，还未到产业化大规模应用阶段。21世纪，在传统能源资源可能枯竭带来的危机面前，人类社会的发展正面临着能源危机的严重挑战。

    在面临气候变暖和能源危机这两大挑战面前，世界经济社会发展对能源的需求不能仅限于传统能源。发展低碳经济、开发新能源，开辟新型经济发展模式已是当前世界各国的共识。在这一认识下，可以预见，全球经济发展即将进入一个新的时代——低碳时代。发展低碳经济，一方面是寻找太阳能、风能等可再生能源来代替传统不可再生能源，另一方面是在当前条件下尽量限制传统能源的使用，提高传统能源的利用效率，减少二氧化碳的排放。在限制传统能源的使用上，从提高碳排放产品的生产成本角度，具体措施是对传统能源的使用者开征类似于资源税性质的税目，即碳税，以促使企业提高能源利用率或减少能源的使用；从提高碳排放产品的贸易成本角度，具体措施是对进口的在其国内未被征收过碳税的产品开征碳关税。这样从逻辑上看通过碳关税的方式加大未开征碳税的国家出口产品的成本，一方面为本国被征收过碳税的产品创造一个公平的贸易环境，另一方面促使它国对其国内碳产品尽快开征碳税，从而间接地提高含碳产品的成本，促进其对传统能源的使用效率，减少碳排放。碳关税正是在人类面临气候和能源两大挑战下，通过提高碳产品的成本来促使碳排放的减少这样的逻辑路线下产生的。从这一角度，发达国家提出的准备对进口的国外碳产品征收碳关税，对保护全球气候环境和节约传统能源的使用，有其合理的、积极的一面，但由于世界各国经济发展的不平衡，特别是发达国家和发展中国家所处的经济发展阶段不同、国际贸易产品结构的不同、利用能源技术水平的高低，所面临的二氧化碳排放压力也不同，简单地在贸易环节对进口产品征收碳关税将对世界自由贸易环境产生严重的影响，这也是美国通过征收碳关税立法后，引起广大发展中国家强烈反应的原因之一。

三、《联合国气候变化框架公约》发展历程

    为应对全球气候变暖带来的不利影响，从上世纪七十年代以来，世界各国着手准备应对措施，制定国际保护气候公约，以减少温室气体排放，减少人类活动对气候环境的危害，减缓气候变化，增强生态系统对气候变化的适应性，确保经济的可持续发展。从世界各国为保护气候环境所采取的具体行动看，到目前大致可以分为三个阶段：第一阶段是1992年《联合国气候变化框架公约》的达成；第二阶段是1997年《京都议定书》的制定；第三阶段是2009年底将召开的哥本哈根会议。

（一）《联合国气候变化框架公约》

    《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。公约于1992年6月4日在巴西里约热内卢举行的联合国环发大会（地球首脑会议）上通过，1994年3月21日正式生效，截至2004年5月，公约已拥有189个缔约方。《联合国气候变化框架公约》是一个有法律约束力的公约，旨在控制大气中二氧化碳、甲烷和其他造成“温室效应”的气体的排放，将温室气体的浓度稳定在使气候系统免遭破坏的水平上。公约对发达国家和发展中国家规定的义务以及履行义务的程序有所区别，要求发达国家作为温室气体的排放大户，采取具体措施限制温室气体的排放，并向发展中国家提供资金以支付他们履行公约义务所需的费用，发展中国家则不承担具有法律约束力的限控义务。公约建立了一个向发展中国家提供资金和技术，使其能够履行公约义务的资金机制。

    自1995年3月28日首次《联合国气候变化框架公约》缔约方大会在柏林举行以来，缔约方每年都召开会议。第3次缔约方大会在日本京都召开，149个国家和地区的代表通过了《京都议定书》。2009年底将在丹麦的哥本哈根召开第15次缔约方大会。

（二）《京都议定书》

    《京都议定书》全称《联合国气候变化框架公约的京都议定书》，是《联合国气候变化框架公约》的补充条款，于1997年12月在日本京都《联合国气候变化框架公约》参加国第三次会议上制定的。《京都议定书》规定发达国家要减少温室气体的排放，减少全球气候变暖和海平面上升的危险，发展中国家没有减排义务。《京都议定书》的主要目标为：到2012年，全球温室气体总体排放相对于1990年的排放量要减少5.2%，包括二氧化碳、甲烷、氮氧化物、氟利昂（氟氯碳化物）等6种气体。其中2008年至2012年的五年间，欧盟国家应减少8%，美国7%，日本6%，加拿大6％、东欧各国5％～8％。新西兰、俄罗斯和乌克兰则不必削减，可将排放量稳定在1990年水平上，允许爱尔兰、澳大利亚和挪威的排放量分别比1990年增加10％、8％、1％。

    《京都议定书》需要在占全球温室气体排放量55％的至少55个国家批准之后才具有国际法效力。各个国家之间可以互相购买排放指标，也可以以增加森林面积吸收二氧化碳的方式按一定计算方法抵消。美国曾于1998年11月签署了《京都议定书》，但在2001年3月单方面退出了《京都议定书》，美国目前是唯一没有签署《京都议定书》的世界主要发达国家。中国政府代表于1998年5月29日签署了该议定书，并于2002年8月30日经中国政府核准正式加入《京都议定书》。俄罗斯于2004年11月正式加入《京都议定书》。澳大利亚于2007年12月正式加入《京都议定书》。经过近8年争拗后，《京都议定书》获得120多个国家确认履行，于2005年2月16日起正式生效。

（三）哥本哈根会议

    哥本哈根会议，即《联合国气候变化框架公约》缔约方大会第15次会议，将于2009年年底在丹麦的哥本哈根举行。哥本哈根会议的主要内容是商讨《京都议定书》2012年到期后世界各国的减排协议，并出台新的应对气候变化的协议，以作为 《京都议定书》的后续方案。哥本哈根会议主要将就如下目标达成协议：①工业发达国家的温室气体减排额是多少？②中国、印度等主要发展中国家应如何控制温室气体的排放？③如何资助发展中国家减少温室气体排放、适应气候变化带来的影响？哥本哈根会议的结果对后京都议定书时代全球温室气体减排的格局具有重要影响。

    哥本哈根会议的参加国可以分为两大阵营：发达国家和发展中国家。发达国家阵营倾向于设定发展中国家的量化减排指标；而发展中国家在保证发展权的同时，倾向于向发达国家集团施压，促使其履行减排的承诺。两大阵营的利益诉求不同，注定了2009 年底的哥本哈根谈判将是复杂的博弈过程。其中，美国的态度将是此次会议的关注点，美国在2001年退出《京都议定书》后，对温室气体减排一直呈消极态度，现任美国总统奥巴马上台后，提出了新能源经济刺激政策，并提出了到 2050 年减排80％的目标，这将有助于《联合国气候变化框架公约》的进一步深入发展，而美国作为目前全球经济的风向标，其碳减排政策将对全球碳减排格局产生重大影响。可以判断在哥本哈根会议之后，世界主要大国双边关系的重心将从石油争夺向气候变化转移。

四、碳关税对我国的影响

    纵观《联合国气候变化框架公约》的发展历程和取得的效果，世界经济发展对能源的需求将从对传统能源的依赖转向可再生的新能源，世界经济发展将进入低碳时代，发展低碳经济是世界各国应对气候变暖和能源危机的必然选择。我国作为发展中国家，在经济快速增长的同时，对能源的需求也呈快速增长态势，经济发展对环境破坏造成的压力也日益加大。从人和环境协调发展的角度，我国当前的经济发展模式正面临着新挑战，经济发展内生也存在发展低碳经济、减少碳排放对气候影响的要求；从经济发展的长远角度看，限制温室气体的排放，发展低碳经济，已是世界各国经济发展大势所趋。美国日前提出的将对其进口产品征收碳关税的政策，具体操作方式有待各国间的商榷谈判，从世界经济发展面临气候变暖和能源有限压力的客观角度，碳关税政策具有一定的合理性。如果发达国家未来对进口产品实施碳关税政策，我国经济发展受到的影响可能有以下几方面。

    一是对我国出口产品的影响。碳关税的征收，势必会增加我国出口产品的成本，减弱我国出口产品的竞争优势。从我国出口产品的国别看，发达国家是我国出口产品的主要对象，美国、日本和欧盟是我国前三大出口国家和地区，2008年对这三个国家和地区的出口额占我国总出口的46.3%。一旦发达国家开征碳关税，我国一半以上的出口产品将受到影响，我国出口产品的低成本优势将削弱。碳关税征收对象主要集中在机电产品、钢铁制品、电解铝、电解铜等“高碳产品”，从出口产品结构看，这些“高碳产品”占我国出口产品中的大部分。2008年，机电产品出口额占到我国总出口额的57.6%。

    二是对我国税收政策的影响。从目前碳关税征收对象的范围看，发达国家主要是针对那些在其国内未被征收过碳税的进口产品征收碳关税，对其国内已被征收过碳税的产品不再征收碳关税。我国目前还未对国内高碳产品开征碳税，发达国家碳关税政策的提出，将促使我国加快调整国内对高碳产品的税收政策。从产品利润链上看，出口产品的利润与其以碳关税的形式流于国外，不如通过征收碳税的方式把这部分利润留在国内。目前，不管从发展低碳经济，改变国内粗放型增长方式，还是在国外发达国家准备开征碳关税的压力面前，限制国内经济发展以高碳形式的增长，对高碳产品征收碳税势在必行。财政部财政科学研究所课题组日前发布《中国开征碳税问题研究》报告称，可以考虑在未来五年内开征碳税，并具体提出我国碳税制度的实施框架。预计我国十二五发展规划中将列入碳税征收的内容。

    三是对我国产业结构的影响。我国目前经济发展还处于工业化中期阶段，工业占经济比重较高。如果国外实施碳关税政策，或者国内开征碳税，短期看将提高工业品的成本，尤其是“两高一资”产品，在当前我国经济主要靠工业增长拉动的情况下，工业品成本的上升将减缓工业增长速度，从而有可能减缓我国经济增长速度。这就促使我国在面临低碳经济时代，加快调整当前经济发展模式由粗放增长转向精细化发展。经济增长不能再依赖以高投入来拉动，而应注重提高产出效率、降低能源消耗、提升产品附加值。从这方面看，在碳关税这一外在压力下，我国产业结构调整的步伐将会加快，工业升级的压力更趋紧迫，新能源经济、环保经济、循环经济等所属低碳经济范畴的产业将拥有更好的发展环境，面临更广阔的发展空间。

    碳关税，一个本来陌生的词汇，忽如一夜间成为人们的焦点。它的背后，是人类与环境和谐发展的客观规律，是全球经济社会发展模式转型的内在要求，是国与国之间争夺发展空间上的博弈。可以预计，金融危机后，发达经济体将回归实体经济，而低碳经济将成为新的增长点。我们应站在高处，正确看待碳关税，把握好碳关税对促进产业升级带来的积极作用，加强学习和深入研究碳关税可能带来的影响，提出对策，为在世界经济进入低碳时代新一轮增长中抢占先机。来源：中国产业安全指南网

2010年03月15日